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地方人大审议专项工作报告机制如何完善?

  • 发布时间:2018年07月26日来源:btjyrd.gov.cn编辑:九原人大人气:文章属性: 视力保护色:

      监督法明确规定,听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大常委会的重要任务,也是行使监督权的基本形式之一,而审议质量的优劣不仅反映人大常委会在审议各个环节中的工作成效,体现常委会整体的履职水平,也直接影响常委会监督水平的高低和监督能力的强弱。从各地人大常委会审议专项工作报告情况来看,由于审议机制不完善,导致审议质量与监督法的要求和人民群众的期望,还有不小差距。笔者认为,在加强人大常委会组成人员队伍和作风作建设的基础上,要对审议工作机制进一步完善和改进。

 

实现议题安排合理化
解决好议题宽与窄、新与老的问题
 
 

 

议题是审议工作的基础,议题本身的范围宽窄、内容丰欠、含义深浅都影响着审议工作的质量。目前,地方人大常委会议题确定存在的主要问题有:

 

一是“大”的议题多。这类议题涉及到一个行政区域的全面工作,面广量大,而且在一次会议上有两个以上,审议的工作量很大。

 

二是“硬”的议题多。主要指法定议题,而且不能变通。如财政预算、决算、计划执行情况、审计出来的问题整改情况报告等内容,在时间上、内容上有法律规定性,不好随意变化和调整。

 

三是“老”的议题多。议题的切入角度不新、往往落入俗套,如议案办理等内容。

 

要解决好一次会议各议题之间的关系,让议题结构更加合理,有利于审议工作顺利开展。

 

一要遵循重点突出的原则。要根据这个议题在全局工作中的位置和本身特点来确定。作为行使监督职能的人大常委会,不可能像“一府两院”那样面面俱到地安排工作议题,应该注意抓重点议题,找有代表性的议题,尽量少从全口径的视角来确定议题,如“听取和审议城市管理工作的报告”议题就是全方位的议题,涵盖了城管局全部职能,汇报时必定是城市管理工作的全部。而“听取和审议城市环境卫生和广告管理情况的报告”就侧重于卫生和广告这两个方面。这个切入角度就避免城市管理中“绿化管理、流动摊点管理、违建管理”等内容。

 

二要坚持会期容量评估原则。要根据调研情况,具体分析测算审议发言的总量,注意“大与小”搭配,最好不要让审议的内容太多或太少。要根据审议所需要的时间要求,力求长短相宜,尽量不要出现因会议时间紧,经常打断组成人员发言,或者没有人发言的现象。

 

三是坚持议题审议选择性原则。人大常委会监督的范围比较广,而常委会审议的资源有限,不可能什么内容都进入常委会会议进行审议。因此,常委会议题要根据党委工作中心和常委会工作重点进行选择和区分。

 

实现会前调研的立体化
解决好会前调研实与虚、深与浅的问题
 
 

 

深入细致的调研和全面客观的分析是保证审议质量的基础。因此,调研工作的要求有三个方面:

 

一是调研对象的样本必须有足够的数量和代表性。这是对一个未知事物进行深入了解的基本要求。如果样本不够多,也不具备代表性,调研的结论往往不符合事物的本来特征,也就没有针对性。

 

二是调研的对象必须保持一贯的真实状态。如调研对象是经过“伪装”的,就会误导思维和判断,那么调研结论仅是肤浅的、表象的归纳,没有深入探究事物的本质。

 

三是调研的方法必须科学有效。面对一个需要认识了解的对象,必须采用相关科学统计、样本分析等方法进行定量分析,同时也要对研究对象进行历史地、辩证地定性分析,尽可能得到一个接近客观事实的结论。

 

人大常委会应怎样开展会前调研呢?

 

从时间上讲,更要注重平时调研内容相关信息收集研究,人大常委会各位组成人员,要注重平时收集情况,要分清调研对象是一贯如此,还是视察调研时临时突击所为。要用平时积累下来的认知来分析眼前集中视察看到的情况。

 

从空间上来讲,尽量做到难易结合,专业性和广谱性结合,让更多的组成人员有话可说,调查的范围要越广越好,调查的角度也是越多越能全面深入,防止以偏概全的表面性调查。调查也要对一些重点问题、重要环节进行深入研究,要通过随机抽查的办法,找出典型内容进行分析研究。

 

从参与调查人员来看,参与调查人员的调研能力,要求达到一定高度,每一个个体最好都具备与调查对象相关的工作关系和专业背景,都具有一定的分析问题的能力。为了提高调研效果,建议根据调研工作的实际要求,成立若干工作小组,制订调研方法、分解调研工作任务,这样不仅可以提高调研工作的专业性,而且能大幅度提高调研成效,有利于克服调研人员滥竽充数,不能全面发挥作用的问题。

 

从调研的方法来看,要通过“望、闻、问、切”的办法,尽量准确了解工作情况。“望”。即近距离的观察、了解。代表视察的望,主要是针对视察的议题所涉及的内容要认真实地考察,不仅要全面了解视察对象现在和过去的情况,还要预见即将发生的情况;“闻”。即多方收集和征求群众意见。要针对情况通过个别专访、问题调查、热线电话、暗访巡查、定人联系等方式,“一分为二”地认真甄别,去伪存真,摸准情况;“问”。即询问被视察单位情况,要对议题的实施有直接责任的单位和部门进行询问,询问内容要有针对性和侧重点,要紧紧围绕视察的中心议题展开。重点问清他们履行职责的主要做法和存在的不足,以及下阶段改进工作的具体打算;切”。切就是做判断下结论。对视察议题的现状和不足之处进行总结,形成视察结论,进行意见交换或者形成专题报告。总结要全面客观实在,建议要科学合理,结论要有科学性和指导性,有利于被视察单位采用落实。

 

实现专项工作报告视听化
解决审议报告严肃有余和生动不足之间的矛盾
 
 

 

监督法对工作报告具体形式没有明确规定,按照传统理解一般指书面文字材料,工作报告是审议工作的主要媒质,对审议工作的重要性不言而喻。正常一次常委会有几个议题,文字资料有“一府两院”专项工作报告和人大常委会工作机构调研报告等,数量相当可观,但是简单、客观的文章往往会让人觉得理性过强,缺少形象感,这就造成了有些报告,是“千篇一律”的老面孔,起草报告的人员感觉到是老套路,陷入了“摸情况—找问题—提建议”的模式。并且要从头到尾报告一遍,读的人累,听的人更累,笔者认为,应把这些工作报告 PPT化,把视频、音频等资料作为文字资料辅导引入常委会审议工作,无疑会丰富报告的内容和形式,在内容上能图文并茂、动静结合、有声有色,形式上能突破单一平面的模式。如果在审议时,穿插一些现场记录的图片、音频资料或者录像材料,把实地调研中发现的问题原汁原味地展现出来,把群众最基本的诉求直接展示出来,也就把有关部门的工作得失更直观地显现出来,对审议工作有重要的推动作用。

 

实现审议发言集约化
解决好审议发言中的片面性和宽泛性的问题
 
 

 

要实现审议发言的集约化是指在规定的时间内实现与会人员和报告人的观点和认识,通过规定方式得到充分表达,而不是互相扯皮、互相吹捧、互相叠加、互不认账,从而进一步提高会议效率。为此,建议做好两方面工作:

 

一方面是采取书面发言和点名发言相结合的制度。要求人大常委会组成人员认真研究专项工作报告,在会前每人都要提出书面审议意见,书面审议意见不一定全面,可以针对部分内容。发言材料集中起来由常委会研究室进行分析整理,决定哪些人,哪些观点可以在会议上发言,并和相关组成人员沟通,达成一致和取得共识。最后,由常委会会议主持人根据会议进行的情况点名若干人员发言。在会议上如有不同的新观点可以补充发言,这样事先有准备的发言,在时间上是可控的,也不存在重叠扯皮现象。

 

另一方面是引入适度辩论机制。对某些问题存在不同的看法,应该允许报告人和审议人之间有交流沟通,甚至辩论,从而更加深入审议工作的深度和力度。当然要制定好辩论相关规定,做到依法有理有序地进行,禁止发表与审议工作报告无关的言论。采用这种点名发言和辩论的机制,可以改变目前常委会审议发言“你读我听”“我说你记”的现状,进一步增强会议审议效果,提高审议水平。

 

实现审议意见区别化
解决好审议意见中共性和个性之间的关系
 
 

 

在审议过程中,人大常委会组成的意见有共性和个性之分。共性意见指一般情况下,大多数组成人员都同意和赞成的意见,个性意见是个别组成人员自己提出的。根据监督法的规定,审议意见交办“一府两院”研究处理。在这里有两点需要认真对待:

 

一是要分别对待共性意见和个性意见。共性意见一般存在于工作委员会的调查报告和常委会主要负责人总结性发言中,当然也有个别委员发言获得大家的认可意见。这些意见可以当场通过表决的形式,形成常委会的决定决议,直接交给“一府两院”办理,也可以不形成决定决议,按照监督法十四条规定,交“一府两院”研究处理。个性意见主要是组成人员个别提出的意见,不具备形成决议决定条件,但也可交“一府两院”研究处理。这里就提倡审议意见必须原汁原味反映审议情况,不提倡经过人大常委会办事机构和工作机构加工整理的意见。在审议意见的文本里,是群体意见的就注明是哪些人的意见,是个体意见的就写明是谁提出的意见,这样有利于“一府两院”研究处理时和提意见人员进行沟通。目前不少地方人大常委会出现把审议意见集体化、集中化、归纳化,形成系统性很强文字材料的倾向,淡化了个体意见的存在,使审议意见趋向集体一致性,让“一府两院”在研究处理时难以下手,失去办理研究的区分度,导致办理工作失去方向,也与监督法的精神不符。

 

二是正确理解“一府两院”的研究处理。人大常委会的审议意见并不是决议决定,因此“一府两院”没有完全执行的法律依据,监督法的表述为“研究处理”,就是要研究意见的合理性和可行性,如果意见有价值,“一府两院”应认真采纳,如果意见提出的事项一时不能实现或者没有采用的必要,应作出说明。“研究处理”并不是“照单全收”,也不是“拒之门外”,而是经过慎重研究,作出合理的有区别的处理。

 

实现督办结果公开化
解决好审议意见的约束性和激励性不强的问题
 
 

 

公开化是人大常委会的监督工作方向之一。议题的确定、会前的调研、审议过程等情况应该全程公开,特别是人大常委会审议意见的交办情况、“一府两院”研究处理情况更要通过多种介质,向人民群众、社会各界人士公开,接受最广泛的监督。公开具有双重约束性,一方面约束审议意见提出人,必须经过深思熟虑,意见必须经得住推敲;另一方面约束办理单位必须认真研究,对必须办的、可以办的事项,根据事项的轻重缓急和资金状况,结合年度工作安排,认真办理并及时报告进度和结果。对不能办的、暂时不宜办的事项,要说明情况,取得共识。因此,需要建立一系列公开化机制,让人民群众更好地监督人大常委会的审议工作和“一府两院”的办理工作。

 

一是邀请人民群众参加调研。每次议题的调研活动,可以邀请熟悉议题或与议题利益相关紧密的人民群众代表参加视察调研。对一些比较重大的问题,人大常委会可以召开听证、论证会,听取人民群众的意见和建议。

 

二是设立会议旁听制度。会场增设旁听席,根据会议内容邀请专业人士参加、部分人大代表和人民群众参加。

 

三是改进会议宣传报道方式。改变基层新闻媒体对人大常委会会议报道的僵化形式,不仅要报道会议的动态和召开过程,更要报道组成人员的审议发言,特别是批评意见和意见办理情况。四是可以直播常委会审议实况。在常委会审议时,有条件时可以采用电视、网络直播的形成,公开审议的全过程。直播时,会议主持人可以及时掌握和发布人民群众在网络上发来的看法和意见,并与人民群众开展互动,零距离地回应人民群众诉求,真正体现人大为人民服务工作宗旨。